摘要：20世纪的国际经济秩序经历了三种主义与两次变迁。第二次世界大战结束以后，“嵌入式自由主义”的国际经济秩序替代了“古典自由主义”；到了20世纪七八十年代，“新自由主义”的国际经济秩序又替代了“嵌入式自由主义”。是什么原因导致了国际经济秩序的变迁？本文试图揭示：国际秩序源于国内。领导国国内经济秩序的调整会扩展到国际层面，并成为国际经济秩序。领导国是国际秩序的发起者、推动者与受益者。正如20世纪30年代美国的“新政”秩序逐步扩展为二战后的“嵌入式自由主义”国际秩序，20世纪70年代美国的“新自由主义”改革逐步扩展为“新自由主义”国际秩序。由于将国内经济秩序国际化符合领导国的国家利益，世界政治的领导国既有能力也有意愿将国内经济秩序国际化。
关键词：国际经济秩序；国内经济秩序；“嵌入式自由主义”；美国
当前，国际秩序面临严峻挑战。2016年英国通过“脱欧”公投以及美国唐纳德·特朗普（Donald Trump）赢得总统大选，引发众多学者对现有国际秩序所面临危机的关注。2018年，一触即发的中美贸易大战也引发了民众对当前国际秩序的讨论与思考。
事实上，对现有国际秩序的思考在此之前就已经出现。约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）在《自由主义利维坦：美利坚世界秩序的起源、危机和转型》一书中提出了未来可能出现的三种国际秩序。尽管他对美国主导下的自由主义国际秩序仍抱很大希望，但也探讨了现有秩序崩溃的可能性。2017年3月，《外交》杂志（Foreign Affairs）编撰了一期主题为“什么是自由秩序：我们可能失去的世界”的文集，展示了自由主义国际秩序的思想演化及当前面临的压力。2018年，《国际事务》杂志（International Affairs）组稿系列文章，从国际关系、历史、政治、哲学等多重视角探讨当今自由主义国际秩序面临的挑战。
其中，最吸引眼球的是杰夫·科尔根（Jeff Colgan）与罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）共同发表的一篇短文《被操纵的自由秩序：现在修补还是 任其消逝》。文章淡化了作者长期以来对经济相互依赖、国际制度的强调，而是指出美国国内的经济分化已严重危及国际秩序，若不及时修补，现有国 际秩序将会崩溃。哈佛大学国际关系学者斯蒂芬· 沃尔特（Stephen Walt）的一篇短文《自由世界秩序的坍塌》也被广为传播。理查德·哈斯（Richard Haass）也曾发表文章《安息吧，自由世界秩序》。
本文聚焦国际秩序的一个侧面，即20世纪国际经济秩序的变迁及其原因。20世纪经历了两次国际经济秩序的变迁。第二次世界大战结束以后，“嵌入式自由主义”（embedded liberalism）的国际经济秩序替代了“古典自由主义”（classical liberalism）的秩序；到了20世纪七八十年代，“新自由主义”（neoliberalism）的国际经济秩序又替代了“嵌入式自由主义”的秩序。本文通过考查20世纪国际经济秩序的演进，来探究国际秩序演变的驱动力。
一、20世纪的三种秩序与两次变迁
国际关系学者常常用一些词来概括一个时代的世界秩序，比如“殖民主义的世界秩序”“重商主义的世界秩序”“多边主义的世界秩序”“霸权主义的世界秩序”以及“嵌入式自由主义的世界秩序”等，但通常很难有统一的概括。之所以对国际秩序的命名千差万别，是因为不同学者提出的问题不同，对秩序的理解也有很大不同。国际秩序既可以被视为大国势力均衡状态，又可以被理解为一系列的国际制度安排或是一组国际价值规范。
哈尔·布兰茨（Hal Brands）指出，国际秩序是治理国际关系主要行为体的一组规则、规范与制度。二战后，主导的国际秩序是自由秩序，该秩序锚定美国，强调自由的规范与价值。在经济层面，该秩序表现为自由贸易与自由市场；在政治层面，体现为代议制政府、人权以及其他形式的自由主义原则，如互不侵犯、民族自决、和平解决争端等。约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）则认为，在世界政治中，国家间互动需要一组制度来予以治理，而国际秩序就是由这样一组制度构成的。米尔斯海默认为国际秩序至少需要囊括所有大国，所以他认为冷战时期并不存在真正的“国际秩序”，因为当时美国和苏联各自主导了一个“有限秩序”（bounded order）。本文探讨的秩序主要集中于影响国际经济治理的主要规则与规范，并且只要主要大国（非所有大国）被纳入该秩序，即可被称为“国际秩序”。因此，可能同时存在多重国际秩序。
克里斯托弗·莱恩（Christopher Layne）认为，在国际关系史上，存在过两次自由主义的国际秩序。一次是大英帝国治下的自由秩序，该秩序历时百年，从1815年延续到第一次世界大战爆发；另一次是美国领导的自由秩序，该秩序从1945年持续到现在。然而，这样的划分忽视了自由主义秩序内部的调整与变迁。在20世纪，就相继出现了三种不同的自由主义秩序。
1815年，拿破仑战争结束以后，英国确立了“古典自由主义”的经济秩序，在世界范围内推进自由贸易，并通过确立金本位国际货币制度，推动资本在全球自由流动。二战后，美国凭借其强大的经济实力与军事实力将“嵌入式自由主义”扩展为国际秩序。该秩序的国内特征是强调社会保护。秩序的设计者达成了共识：不能任凭经济波动影响国内稳定。因此，国家需要积极干预经济，通过提供福利、保障就业，以促进繁荣、确保稳定。在国际层面，它与“古典自由主义”秩序的最大差异就在于，尽管它强调商品的自由流动，但是却拒斥资本的自由流动。因此，约翰·鲁杰（John Ruggie）才在1982年的文章里将这一秩序冠名为“嵌入式自由主义”，这一秩序是“管理的开放经济”，或者说是“半开放的经济”。
从某种意义上来讲，“新自由主义”的国际经济秩序是对“古典自由主义”的回归。自20世纪80年代以来，在美国的积极推动下，从拉美国家开始，世界范围内出现了“新自由主义”改革的潮流。直到20世纪80年代末，“新自由主义”的理念成为不可阻挡的趋势，成为新的正统。“新自由主义”国际经济秩序放弃了以往对跨国资本流动的控制，而是将资本自由流动置于议程的优先位置。同时，该秩序忽视对社会的保护。这次国际经济秩序变迁是在领导国没有发生更替的情况下出现的。
自20世纪以来，自由主义的国际经济秩序经历了三种秩序与两次变迁。本文将聚焦这两次变迁。为何1945年美国能用“嵌入式自由主义”的国际经济秩序替代“古典自由主义”的国际经济秩序？为何到了20世纪80年代，“新自由主义”的国际经济秩序又替代了“嵌入式自由主义”秩序？是什么原因促成了国际经济秩序的变迁？本文认为，国际秩序源于国内，领导国国内经济秩序的调整会扩展到国际层面，成为国际秩序。第二次世界大战结束后的“嵌入式自由主义”秩序起源于20世纪30年代美国的“新政”秩序；20世纪80年代的“新自由主义”秩序起源于此前美国国内的“新自由主义”改革及其实践。当领导国推动的国际秩序与国内秩序保持一致时，新的国际秩序才能建立与维持。
二、塑造国际秩序的驱动力
在国际政治经济秩序变迁的过程中，权力、制度与理念都在发挥影响，不同的是三者聚焦的问题各有侧重。
（一）权力、制度与理念对国际秩序的解释
不少学者宣称自由主义的国际秩序需要政治前提，即世界政治中存在一个自由主义的霸权国家。正如查尔斯·金德尔伯格（Charles Kindleberger）所说：“一个稳定的世界经济秩序需要一个稳定的提供者。”因此，历史上的开放经济往往需要霸权国家支撑。金德尔伯格的表述被后来的学者总结为“霸权稳定论”，按该理论的逻辑，当霸权衰落时，自由国际经济秩序就会坍塌。
而米尔斯海默则指出，权力变迁能有效解释秩序变迁。由于中国崛起以及俄罗斯重返世界政治舞台，国际政治从单极向多极演变，权力的改变会终结自由主义的国际秩序。米尔斯海默预测：未来的世界秩序将难以囊括所有大国，中国与美国会各自建立一套局部秩序。克里斯托弗·莱恩同样认为美国主导的国际秩序行将终结。随着中国崛起，中国会重塑国际秩序，这种新秩序不仅要吻合中国的国家利益，还要满足中国对国际地位、国际威望的诉求。因此，既有的均势会被打破，现有的秩序就会坍塌。上述看法认为秩序的均衡是权力均衡的表现，而权力变迁带来秩序变迁。但是他们面临的困难在于：如何解释在没有出现领导国更替的情况下国际秩序变迁的原因。第二次世界大战结束以后，美国主导的国际经济秩序就从“嵌入式自由主义”转变到了“新自由主义”。
自由制度主义者强调国际制度对国际政治经济秩序的塑造。罗伯特·基欧汉认为，由于制度具有惯性，且维持成本低于创设成本，即便霸权衰落，制度仍能延续，仍能保障自由的国际经济秩序，因此，基欧汉对美国主导的国际秩序比较乐观。不过时过境迁，基欧汉的乐观态度在消解。伊肯伯里则试图回答：1945年建立的国际秩序为何能如此持久？他认为，每一次大战结束之后，是秩序形成的关键时期。美国在二战结束后建立的一套国际制度具有“战略约束”（strategic restraint）的特征，即美国通过国际制度约束自身，约束权力带来的回报，也使得其他国家都愿意接受这一秩序。尽管他也注意到了该秩序出现的一些变迁，比如他看到“嵌入式自由主义”的国际秩序变得越来越像“新自由主义”的国际秩序，但是他却没有对这样的变迁进行进一步解释。这很大程度上在于伊肯伯里将大战结束后视为国际秩序形成的关键时期，按此分析框架，他会忽视20世纪80年代出现的、在没有发生大战情况下的秩序调整。
建构主义者则认为理念与规范在塑造国际秩序。约翰·鲁杰认为，二战后“嵌入式自由主义”政治经济秩序获得胜利是由于理念的影响。他认为，二战结束以后国际社会形成了新的共识：开放经济并非至上的目标，需要和国内目标协调一致。而国内目标就是保证经济稳定，保障工人与中产阶级的经济安全。在鲁杰看来，国内的社会秩序与国际秩序是一体两翼的。因此，战后“嵌入式自由主义”经济秩序的建立基于社会共识。同样，马克·布莱斯（Mark Blyth）在其著作《大转变》中指出，20世纪80年代以后，全球“新自由主义”国际秩序的扩展离不开新理念的扩散。在传统基金会（The Heritage Foundation）、美国企业研究所（American Enterprise Institute）等持“新自由主义”理念机构的积极推动下，哈耶克（Hayek）与弗里德曼（Friedman）的信徒越来越多。他们的理念逐渐胜出，替代了凯恩斯（Keynes）的经济管理方案，成为新的政策指针。由于理念变迁，“新自由主义”的秩序替代了原有的“嵌入式自由主义”的国际秩序。本特利·阿兰(Bentley Allan)还从更宏大的国际关系史中发现，“科学理念”的变迁带来了全新的秩序理念，并塑造了新的国际秩序。然而，这一视角也存在一定的局限，因为一个理念往往会长期存在，而该理念要发挥影响需要特定的国内政治经济环境。此外，20世纪30年代的美国秩序变迁而言，为美国“新政”提供政策支持的研究者几乎没有读过凯恩斯。因此，理念的作用要么是在事后被夸大了，要么是被用来为既定的政策提供合法性。
事实上，本文试图展示，无论权力、制度还是理念在塑造国际秩序时，国际秩序都被一股重要的力量所塑造，即领导国国内的政治经济变迁。要解释20世纪国际经济秩序变迁，离不开对领导国美国国内政治的关注。本文接下来将对国内政治对国际秩序的塑造进行探讨。
（二）国内政治与国际秩序
从国内政治理解国际秩序，研究者的注意力主要集中在国内精英、阶层、分配、选举与制度等方面
有研究者指出，崛起的中国并不会撼动自由国际秩序，因为中国的精英已高度认同自由国际秩序。这些精英是现有秩序的受益者，所以会反对秩序变迁。基欧汉及科尔根把目光聚焦于美国国内经济分化，认为自20世纪80年代以来，“新自由主义”的经济改革侵蚀了支撑国际秩序的“社会契约”。金融集团、跨国公司获得了巨大的收益，而普通民众则被抛到了后面。因此，经济分化使得美国普通民众拒斥当前的自由国际秩序。也有研究强调阶级影响，在2016年美国大选中，有67％没有上过大学的工人阶级白人将选票投给了特朗普。他们受全球化的负面影响最显著，加之美国社会保障颇为薄弱，因此，这些白人劳工支持特朗普去撼动现有秩序。还有研究展示了分配与选举的影响，研究指出，特朗普冲击现有国际秩序的努力，“让美国再次伟大”的举措，只会使美国沦为二流国家。因为从贸易、金融等领域来看，美国从当前秩序中获得了最大的份额，是该秩序的受益者。然而，由于美国国内分配不公，特朗普需要动员一批反对现有秩序的民众来赢得选举。尽管伊肯伯里将目光主要集中在国际制度上，但是他也强调国内制度对国际秩序的塑造。他认为，二战后国际制度具有“宪政”特征，是因为领导国美国的国内制度具有“宪政”特征。不过，国内的精英、阶层因素、贫富差距等只是为国内与国际的秩序变迁提供了背景。
事实上，本文将展示，只有领导国国内完成秩序变迁，国际秩序变迁才成为可能。本文将从政府与市场关系的重塑理解国内经济秩序变迁。那么，美国调整国内秩序以后，为何该秩序能成为国际秩序呢？伊肯伯里认为，美国的成功模式引发了其他国家的效仿。事实上，美国并非消极等待其他国家仿效，它在积极将其国内秩序变为国际秩序。美国是新秩序的积极推动者而非消极示范者。为何美国要将国内秩序扩展为国际秩序呢？原因在于，将国内秩序国际化符合领导国的国家利益。这主要体现在三个方面：领导国将国内秩序国际化可以降低交易费用，领导国对创建的新秩序具有“先行者优势”（first-mover advantages），秩序还具有网络效应。然而，这些因素并非同时发挥作用，有的情况下一些效应更显著。
首先，由于经济交往都会伴随高昂的交易费用，领导国愿意将国内秩序国际化的一个重要原因在于这样可降低交易费用。在国际经济领域，交易费用因不同国家的国内制度安排、惯例、规范等差异而产生。领导国将国内秩序国际化可减少这些差异，降低国际经济运行的交易费用。金本位是“古典自由主义”的核心支柱之一。在金本位时期，各国货币的汇率长期固定，就像乘法口诀表一样稳定不变，连小学生都能死记硬背。英国在国内确立金本位制度以后，将金本位作为“古典自由主义”秩序的基石，并推广到全世界。金本位有效降低了国际经济运行的交易费用，有效服务于大英帝国拓展海外市场的目标。
其次，领导国将国内秩序国际化的另一个重要原因在于“先行者优势”。领导国率先在国内实现秩序变迁，使得领导国在国内建立了制度、积累了经验、达成了共识与培养了人才。而将该秩序扩展到国际层面，可以进一步确保领导国在世界政治中的优势。金本位就是英镑本位，由于英国率先建立金本位，它就在主导国际货币秩序、建立游戏规则、维系货币稳定等问题上发挥重要作用。自由贸易是“古典自由主义”另一个政策基石。1846年，英国政府废除了《谷物法》，开始实施自由贸易改革。此后，为了将自由贸易原则推广到全世界，英国甚至不惜用战争的手段。这是因为在废除《谷物法》以后，英国的制造业具有显著优势，它在国际贸易中占据了“先行者优势”，因此积极将国内原则国际化。资本自由流动是“新自由主义”秩序的一项核心政策。美国之所以愿意在解除对国内金融行业管制后，在世界范围内推动资本自由流动，是因为美国具有的“先行者优势”。美国拥有庞大的金融资产，华尔街的金融人才贮备堪称世界之最，美国金融部门的管理技能娴熟。金融自由化不仅为作为先行者的美国金融部门带来丰厚的利益，还为美国左右他国的政治经济打开方便之门。即使金融自由化存在风险，作为世界上最强大的金融帝国，美国抗风险的能力也远远强于不发达国家，各方承担的风险与收益并不对称。因此，领导国愿意将国内秩序国际化，很大程度也源于“先行者优势”。
最后，国际秩序具有网络效应。日常生活中就存在网络效应，例如，当你周围的同事都在使用IBM操作系统时，即便你有更心仪的选择，如苹果系统，但你仍会选择IBM，这样才方便和他人进行文件交换。国际货币具有明显的网络效应，即你是否使用一种货币取决于他人是否接受这一货币。如果有一个庞大的交易网络，那么这一货币更容易成为国际货币。事实上，国际秩序也同样如此。“嵌入式自由主义”的支柱政策之一——控制国际资本流动，就有显著的网络效应。在布雷顿森林体系下，各国政府对国际资本的流动实施了限制。但是，这一政策需要跨国合作与协调。仅仅靠一个国家，甚至领导国美国，单方面限制国际资本流动的举措往往难以奏效。只有当主要资本主义国家都联合一致采取行动时，限制国际资本流动的目标才能实现。
本文接下来会展示２０世纪两次国际经济秩序的变迁，并尝试阐述国际经济秩序始于领导国国内。历次领导国国内的秩序变迁，都会引发相应的国际政治经济秩序变迁。新的国际秩序的成功建立与维持需要一个前提，即领导国推动的国际秩序与其国内秩序保持一致。
三、“嵌入式自由主义”秩序的国内起源
在第一次世界大战结束以后，美国政府曾有过重塑世界秩序的努力。在1917年，美国总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）决定加入反德联盟。他希望凭借美国的政治、经济与军事实力来重塑一种全新的国际秩序。美国此时已具备相当的实力。在20世纪初期，美国已成为世界第一大经济体。在一战结束以后，美国又成为最大的债权国。1918年，美国政府部门就已拥有70亿美元的海外债权，其黄金储备大约占世界黄金储备总量的40％。尽管美国有着雄厚的经济实力，但其重塑世界秩序的努力却是失败的，因为威尔逊总统为国际秩序提出的重要原则和其国内秩序不吻合。
自由贸易是新的国际秩序的重要部分。威尔逊很早就意识到，崛起的美国需要自由贸易。在其竞选纲领中，威尔逊提出了“新自由”（new freedom），其中包括：给予民众更多的经济自由、降低关税以实现自由贸易等内容。不仅如此，威尔逊还认为自由无碍的贸易是消除战争的重要手段。在1917年1月的演讲中，威尔逊指出，所有国家都应该有自由地通往世界商业的开放渠道。威尔逊多次强调，要尽可能消除各类经济壁垒，为世界和平创造一个公平的贸易条件。但威尔逊的倡议却难以付诸实施。因为“新自由”还是理念，并非美国的现实。尽管威尔逊执政时期降低了美国的关税，但此时的美国仍是高度保护主义的经济体，在美国国内没有改变时威尔逊却希望优先改变他国，塑造全新秩序。
和自由贸易的情况类似，威尔逊在讨论民族自决的时候，希望欧洲国家和民族率先实现民族自决，但美国国内却缺乏这样的秩序基础，例如对美国土著印第安人，威尔逊对其民族自决权只字不提。因此，在签署战后协议时，各国对削减贸易壁垒等内容只字未提。事实上，威尔逊自身不得不在自由贸易与民族自决问题上让步。
爱德华·卡尔（Edward Carr）认为乌托邦主义将一些抽象原则作为绝对标准来引导政策，如民族自决、自由贸易与集体安全。事实上，这些抽象原则不仅可以塑造国际秩序，还可以服务于美国的国家利益。民族自决在一战后就被用于削弱和分裂传统欧洲大国德国，自由贸易也服务于美国的商业利益，同时集体安全有利于战后美国对国际事务的主导。因此，这些抽象自由主义原则背后都可以服务于现实主义的政治。不是威尔逊的原则不符合当时美国的国家利益，而是那时的美国还没有经历“罗斯福新政”，当时的美国缺乏实施新秩序的国内基础。
二战结束后建立了“嵌入式自由主义”的国际经济秩序。这一秩序的特点是：保持世界经济开放，但是又要保护国内社会。战后经济秩序的规划者坚信，在战后的世界，市场需要被管理和控制。半开放的经济秩序不是在削弱资本主义，而是在拯救它。他们需要建立一种新的国际经济秩序，避免金融危机，避免贸易受阻，避免大幅度的汇率波动，从而避免政治动荡。
美国财政部长亨利·摩根索（Henry Morgenthau Jr.）希望新成立的国际经济组织能成为主权政府的工具，而不是金融寡头的武器。摩根索将布雷顿森林会议的目标描述为“将高利贷贷款者逐出国际金融的天堂”。布雷顿森林体系的设计者想要控制投机性资本———“热钱”。同时，这一秩序强调国家发挥更为积极的作用，积极参与战后经济的恢复和重建。在伊肯伯里等学者看来，这一秩序是由美国主导、在“大战胜利之后”通过国际协商建立的国际新秩序。
这一节将展示战后秩序并非在“大战胜利之后”才形成的，而是有很强的历史延续性，它源于20世纪30年代美国的“新政”秩序。事实上，伊肯伯里也发现：美国的“新政”为战后的国际秩序提供了灵感来源。“新政”塑造了民众对战后国际秩序的认识，开始用“进步自由主义”（progressive liberalism）的世界观来看待国际秩序。“新政”已经超越了经济复兴方案，它重塑了政府与市场的关系，增加了美国的平等与机会，也拓宽了卫生健康与社会保障的覆盖面。当美国成为世界政治的领导国以后，它将这一“新政”秩序扩展为国际秩序。
（一）“新政”重塑美国国内秩序
富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）的“新政”塑造了一个全新的国内政治经济新秩序，重塑了政府与市场关系。它“新”在以下几个方面：管制资本、拉动经济与保护社会。这三个方面将对二战结束后的“嵌入式自由主义”国际秩序产生深刻影响。
其一是管制资本。二战后对国际资本的管制源于“新政”时期的资本管制实践。“新政”时期，政府对资本的管制主要体现在三个方面：控制黄金、重组银行与监管金融。罗斯福就职后，管制资本的第一项任务就是让总统对黄金的流动拥有完全的控制权。1933年3月，刚上任不久的罗斯福发布行政命令，要求所有黄金持有者将金币、金块以及金元券上交至美联储的银行，政府不仅不再允许黄金外流，甚至禁止私人持有黄金。随即，罗斯福宣布终止美国的金本位。美元黄金比价从20.67美元兑换一盎司黄金调整为35美元兑换一盎司黄金，战后布雷顿森林体系的设计者仍沿用了这一美元与黄金的比价。罗斯福管制资本的第二项任务是重组银行。政府宣布为期一周的“银行假日”（bank holiday），在此期间，全国17800余家银行停业整顿。经过审核，可重新开业的银行为3000家左右，继续停业的为12000家左右，倒闭的约为2800家（倒闭的银行由政府接管）。到了1933年年底，政府已经拥有全国近1/3的银行资产。第三项任务是加强金融监管。国会通过了《格拉斯－斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），即《1933年银行法》，该法案将投资银行与商业银行的业务严格区分开来。在银行出现危机的时候，上述举措就提供了一道防火墙。1934年，国会又通过了《证券交易法案》，成立了证券交易委员会（Security Exchange Commission）来监管股票和债券市场。这些改革使美国政府对资本的控制能力大幅度提高。因此，马克·布莱斯认为“新政”时期的实践显著影响了战后的“嵌入式自由主义”秩序。
其二是拉动经济。按历史学者杰森·斯科特·史密斯（Jason Scott Smith）的说法，罗斯福时期的自由主义是“新政自由主义”。“新政自由主义”重塑了政府与市场关系。政府积极拉动经济，减缓周期性危机的影响，维系自由秩序的稳定。1933年，国会相继通过了《农业调整法案》以及《全国工业复兴法》。美国政府成立了一系列新的机构，积极介入生产、分配与消费。1933年，美国政府设立了重建金融公司（Reconstruction Finance Corporation），该公司积极提供贷款，其中向农民提供了15亿美元，为铁路部门提供了10亿美元，为购房者提供了8000多万美元，也为保险公司提供了9000多万美元。除了刺激民众消费，政府机构还直接介入生产。其中，影响较大、效果比较显著的机构如1933年成立的公共工程管理局（Public Works Administration），它的主要职责是协助建设大规模基建项目。该机构获得了33亿美元的经费（相当于2002年的450亿美元）。这笔经费为1933年美国联邦财政收入的165％，占当时美国国内生产总值的5.9％。其建设资金几乎覆盖到全美3000多个即几乎所有的县。美国的工程振兴管理局（Works Progress Administration）成立于1935年，它获得了48.8亿美元的资金（相当于2002年的640亿美元）。这一数字是1935年美国联邦财政收入的135％，占当时美国国内生产总值的6.7％。工程振兴管理局修建了大批项目，包括480座机场、近8万座桥梁、近4万座公共建筑。1935年，美国《乡村电力化法案》（Rural Electrification Act）通过，该法案致力于让美国的农村通电。在该法案颁布时，90％的美国农场没有通电；而15年以后，90％的美国农村已实现通电。无论从规模还是范围来看，美国政府拉动经济的举措与力度都是以往任何历史时期难以企及的。
其三是保护社会。在“新政”期间，美国政府加强了对劳工的保护。劳工部实施诸多举措来保护劳工，如制定最低工资、进行健康和安全改革、实施广泛的救济计划等。其中有两部法律尤其值得一提，即《全国劳工关系法案》（National Labor Relations Act）与《社会保障法案》（Social Security Act）这两部法律分别通过加强劳工地位与提供社会保障来保护社会。
1935年的《社会保障法案》代表了美国式福利国家的起源。该法案第一次为全国的老年人建立退休金，由联邦政府对失业者实施救济，对残疾人以及幼童进行救助。该法案在二战结束后仍持续发挥影响。在20世纪60年代“伟大社会”计划实施前，美国对贫穷人口以及社会福利的支出从1950年的350亿美元上升至1964年的1080亿美元。
因此，罗斯福的“新政”通过管制资本、拉动经济与保护社会，重塑了一种国内政治经济新秩序。从“罗斯福新政”到20世纪60年代，美国国内秩序的主体基调是“进步自由主义”。这一国内经济秩序强调政府积极管制经济、保障经济稳定并提供社会保障。总结来说，它是一项重塑政府与市场关系的巨大工程。
（二）“新政”秩序成为国际秩序
二战后的国际经济秩序并非突然产生的，它不过是“新政”秩序的国际延续。而美国将国内秩序国际化的实践，是先从周边国家开始的。在20世纪30年代晚期，罗斯福将国内实践用于塑造区域秩序，其中最为典型的就是美国对拉美的“睦邻政策”（good neighbor policy）。
1936年，美国为拉美政府提供了一系列贷款，用以稳定其币值，保证国际收支平衡。贷款的提供者是汇率稳定基金（Exchange Stabilization Fund）。该机构作为“新政”的执行机构之一，成立于1934年，由美国财政部管理。这一新机构的主要作用就是保持美国币值稳定，这也是美国历史上成立的第一个由政府管理汇率的正式机构。布雷顿森林体系的两大设计者之一哈里·怀特（Harry White）还拓展了汇率稳定基金的功能，开始向拉美国家提供用于经济发展的贷款，其中墨西哥获得了长期贷款。和“新政”的理念一致，“睦邻政策”强调通过公共机构的积极行动来减少拉美国家的贫困，提高民众的生活水平。因此，“新政”对金融管制、拉动经济以及保护社会的强调，都在美国实施“睦邻政策”的过程中初见端倪。
在拉美初步尝试推广“新政”秩序以后，美国积累了将国内秩序国际化的经验与信心。二战的结束为美国重塑新秩序提供了契机，资本主义世界的政治家形成了一套共识：要设计一套经济秩序，在此秩序下，要避免金融危机、防止贸易中断与抑制汇率波动，以确保政治稳定。国内政治稳定被视为国际经济繁荣的前提。因此，美国的“新政自由主义”拓展到国际层面。布雷顿森林体系和马歇尔计划（The Marshall Plan）就是国际经济层面的秩序，而北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization）则是安全层面的秩序。国际经济层面的秩序和美国“新政”秩序是吻合的，它在国际层面做了三件事：管制资本、拉动经济以及保护社会。其中，管制资本是“嵌入式自由主义”秩序的关键。
首先是管制资本。与金本位时期不同，布雷顿森林体系下各国政府对国际资本的流动施加了限制。控制资本流动，表明了布雷顿森林体系的设计者对国际资本的忌惮，担心国际资本流动给国际经济带来不稳定。同时，他们也害怕大规模的资本流动使得战后各国无法获得足够的资金来推动经济重建，也表现出对国际资本流动损害各国政府经济政策的自主性的担忧。
“嵌入式自由主义”的规划者坚信，在战后的世界，市场必须被驯服。它的特色是“半开放市场”，即在保证商品自由流动的同时，抑制资本的自由流动。1945年的国际货币基金组织（IMF）条款、1957年的《罗马条约》以及1961年的经济合作组织（OECD）成员国资本自由化条款均保护各国管制资本的权利。如果不能有效管制资本，拉动经济与保护社会的目标就难以实现。因此，管制资本有两项基本目标：防止实体经济受到金融危机的冲击与让政府在投机者面前有更大的自主性。
事实上，当时美国和英国的银行家都对成立国际货币基金组织等新的国际机构表示强烈反对。他们认为国际金融秩序应该由私人来构建，而不是政府。和“新政”时期的结局一样，美国将国内管制资本的实践国际化，使管制资本成为“嵌入式自由主义”国际经济秩序的重要基石。
其次是拉动经济。二战结束后，美国政府积极参与国际经济的重建，以拉动世界经济复苏。其中最为重要的政策举措就是以美国国务卿乔治·马歇尔（George Marshall）命名的“马歇尔计划”，即“欧洲复兴计划”（European Recovery Program）和“新政”秩序拉动美国经济一样，大规模、政府直接介入的资金注入是推动欧洲重建的关键。1948年4月，美国总统哈里·杜鲁门（Harry Truman）签署了法案，成立了经济合作总署（Economic Cooperation Administration）,正式启动了马歇尔计划。1948年4月到1951年12月，美国通过马歇尔计划向欧洲提供了130亿美元的援助，按2011年的价格计算，相当于1000多亿美元，占当时美国国内生产总值的2％。和“新政”时期的国内秩序一样，经济安全与政治安全紧密地联系在一起。政府主导的大规模发展援助，拉动了欧洲经济，缓解了就业压力，保证了欧洲的稳定，也让欧洲民主国家站稳了脚跟，成为战后秩序的重要构成。
再次是保护社会。从美国“新政”中汲取经验，为了防止经济与政治动荡，“嵌入式自由主义”在设计的时候就注重对社会的保护。为了保护社会，新的国际经济组织对自由贸易的承诺也是大打折扣的。在谈妥金融、货币的战后安排后，美国重建世界经济的最后一环是最为棘手的贸易问题。战后贸易的基本取向是自由贸易，但却将农产品等初级产品作为例外。这样的做法沿袭了“新政”时期的政策实践，将1933年的《农业调整法案》对美国农业的保护延续到二战后。为保护农业部门，美国只好用1947年签署的关贸总协定这样一个临时性的协定来替代世界贸易组织。该协定将农产品的贸易作为例外条款，美国政府继续补贴农业，并将农产品移出自由贸易的清单。
对其他国家而言，像澳大利亚等国家，既希望发展新兴工业，又希望出口农产品，就站出来公开反对美国的做法。大多数发展中国家也觉得难以接受美国的安排，因为如此一来，它们就难以推销自身的农产品了。因此，在战后的国际经济秩序中，即便是在自由贸易领域，其原则也不是无条件的，也体现了美国对社会的保护。
因此，我们可以说，“嵌入式自由主义”并非突如其来，它源于“新政”秩序。二战后，美国凭借自身的经济与军事优势，将其国内秩序扩展成为国际秩序。类似逻辑同样可以解释新的变迁，即“新自由主义”国际经济秩序的兴起。
四、“新自由主义”秩序的国内起源
20世纪80年代以后，“新自由主义”的国际经济秩序替代了“嵌入式自由主义”。“新自由主义”的国际经济秩序倡导一个“D-L-P”公式，即放松管制（deregulation）、自由化（liberalization）与私有化（privatization），而该国际秩序也是由美国国内秩序扩展而来的。
（一）美国国内的“新自由主义”改革
“新自由主义”首先在美国形成一套国内秩序。尽管到了20世纪80年代罗纳德·里根（Ronald Reagan）执政时期，美国才开始经历被学界称为“里根革命”（Regan Revolution的“新自由主义”高潮，但是“新自由主义”改革从20世纪70年代就开始启动了。1972年、1980年以及1984年的美国总统大选，都是共和党获胜。而1976年则是因为共和党总统理查德·尼克松（Richard Nixon）爆出“水门事件”，民主党才以微弱优势赢得大选。在共和党主导下，美国开始在国内拆散“嵌入式自由主义”，构建“新自由主义”秩序。这一改革仍围绕重塑政府与市场关系进行，其政策体现在几个方面：金融自由、减少干预与削弱社会。
首先是金融自由。自20世纪70年代以后，美国政府开始逐步推进金融领域的自由化改革。1966年，一批曾支持“新政”的企业家组成游说集团，支持“新自由主义”的理念，支持金融市场的自由化。1979年美元危机期间，美国的大银行家都坚定地站在美联储主席保罗·沃尔克（Paul Volcker）一边，冒着经济衰退的风险，支持美联储提高利率，遏制通货膨胀。因此，沃尔克执掌美联储，彻底改变了以往“嵌入式自由主义”的货币政策，不再将减少失业作为货币政策的优先目标。为了反对通货膨胀，美联储可以不计代价地实施其货币政策，带来大规模失业。美国国内政策的逐渐调整，积极推动了金融自由化，成为新观念的领导者。当年政府管制资本被视为理所应当，但是现在却变得不具备合法性了。美国率先实施金融自由化的改革，使其具备了“先行者优势”。美国政治家也认识到，金融市场的自由化有利于吸引海外资金，解决美国的财政危机。
其次是减少干预。自20世纪70年代以来，美国政府开始逐步减少对经济的干预。在“新自由主义”时期，政府经济改革的核心是放松管制与减税。自20世纪70年代以来，美国几任总统都致力于放松管制。20世纪70年代早期，尼克松宣布已经解决了城市危机（urban crisis），联邦政府对城市的资助随即减少。此举伴随着美国各大城市的预算削减、工资冻结、政府雇员减少、公共服务数量下降。杰拉尔德·福特（Gerald Ford）将放松管制作为遏制通货膨胀的政策手段，并发布行政命令，任何管制在实施之前，都需要评估该政策对物价的影响。而吉米·卡特（Jimmy Cart）将放松管制放在重要位置，例如他撤销了民用航空委员会（Civil Aeronautics Board）等管制机构，建立了管制分析评估小组（Regulatory Analysis Review Group）用于评估管制对经济的影响，同时支持开放天然气价格，解除对航空、卡车运输、铁路以及金融服务业的管制，并取消存款利率上限。
里根放松管制的工作主要集中在第一个任期，在其任职期间，成立减除管制工作小组（Task Force on Regulatory Relief），由副总统乔治·布什（George H. Bush）主持工作。里根还大幅度削减管制机构的资金。固体废物局（Solid Waste Agency）的预算从1981年的1600万美元下降到1982年的32万美元，其工作人员从74人裁撤到1人。环境质量委员会（Council on Environmental Quality）的预算在这一时期被削减了72％。
减少干预的另外一个支柱就是减税。自1934年以来，里根在竞选中对减税的强调是史无前例的。里根经济政策的核心之一是1981年的《经济复苏税收法案》（Economic Recovery Tax Act）。该法案将最高税率从70％降低到50％。然而事实上，税收并非普遍减免，最富裕的20％的美国民众的税率，在1980年减税前为29％，减免后为26％；而收入最低的20％的美国民众的税率从8％上升为10％。里根减税最大的受益者是美国最为富裕的1％的人口。
再次是削弱社会。和“嵌入式自由主义”时期的保护社会不同，“新自由主义”时期的政策特征是削弱社会，它体现在两个方面：驯化劳工与削减福利。1981年，针对美国航空管制工会人员罢工的情况，里根发出了最后通牒，勒令工人在48小时内返回工作岗位，有1000余名工人遵照了里根的命令。里根开除了上万名继续罢工的工人，并宣布组织此次罢工的工会为非法组织，政府将之解散。此后，美国的工会但凡要进行罢工时都疑虑重重，美国工人进入了高度脆弱、不稳定的时代。1983年，里根还改组了劳动关系委员会（National Labor Relations Board），通过一系列新规定以削弱劳工，支持资方。此外，劳动关系委员会还刻意拖延工会申诉的案件，积压的案件从1981年的400起上升到1984年的1700多起。这样的政策完全颠覆了“新政”时期对劳工的保护。
此外，里根时期的改革还包括削减社会福利。在里根执政时期，出现了技术变迁让不少技术工种消失、离婚率上升使得美国单亲家庭增长等变化，这些都增加了美国的贫困人口，而此时里根开始削减福利，这对贫困人口的生活无疑是雪上加霜。在他离任的时候，美国1/5的儿童，包括一半的黑人儿童生活在贫困家庭。美国出生的小孩，其生活在贫困家庭的概率，要比加拿大出生的小孩高出两倍到三倍。
因此，“新自由主义”时期美国国内秩序是由金融自由、减少干预以及削弱社会三方面构成的。这一秩序在20世纪80年代迅速扩展到其他国家。
（二）“新自由主义”成为国际秩序
20世纪80年代，美国将国内秩序国际化。新秩序的扩展也率先从拉美开始，再扩展到世界其他国家和地区。20世纪80年代末以后，“新自由主义”变成了拉美政策圈的主导思想。“新自由主义”秩序的最重要特征就是国际金融的自由化。新的国际秩序与美国国内秩序的变迁吻合，以金融自由化、减少干预以及削弱社会为特征。
首先是国际金融的自由化。在20世纪60年代中期，美国就开始尝试放松资本管制。曾任芝加哥大学商学院院长的美国财政部长乔治·舒尔茨（George Schultz））强烈建议放松对国际金融的管制。由于管制具有网络效应，没有美国协作和参与，其他国家对资本的管制就难以实现。1972年，欧洲和日本建议与美国一起重新加强对资本的管制，但这一提议遭到了美国的拒绝。相反，美国重申了对自由金融秩序的支持。1973年3月，针对美元的投机风潮再起，“十国集团”召开紧急会议。此次会议引入了浮动汇率制。走向更为市场化的浮动汇率是美国放松金融管制的必然结果。1974年美国正式解除了对资本跨国流动的管制。1979年，英国紧随其后，解除了延续40余年的资本管制。随着美国与英国政策的调整，金融自由化遂成为世界潮流。
在1978年到1979年的美元危机期间，曾有人建议恢复资本管制，以保证政府的政策自主性，控制国际“热钱”。然而，尽管面临严重的危机，美国政府仍拒绝了这一提议。这是国际金融史上的关键转折点，表明了美国政府对开放国际金融秩序的坚定承诺。由于没有美国政府的参与，其他国家对资本的管制变得越来越无效。“嵌入式自由主义”秩序的重要基石——管制资本这一链条断裂了。
美国政府积极在拉美国家推广金融自由化。在20世纪80年代早期，从墨西哥开始，拉美国家爆发了债务危机。美国对陷入债务危机的墨西哥政府提出要求，希望墨西哥效仿美国实施金融自由化改革。只有接受美国的条件，墨西哥才能延迟偿还美国债务。墨西哥政府屈服了。在1982年到1984年，墨西哥效仿了沃尔克的改革。同时，这一改革也引发了大规模的资本外逃。在美国压力下，其他拉美国家也纷纷效仿墨西哥的改革。这样的改革在亚洲金融危机期间重演。美国通过国际货币基金组织等机构，迫使亚洲国家开放金融市场。马来西亚、韩国、俄罗斯等国政府接受了相当苛刻的金融自由化条款，而这些条款是美国在与这些国家几十年的双边谈判中根本无法实现的。此时，由国际货币基金组织出面，美国政府顺利实现了目标。
其次是减少干预。拉美国家在20世纪80年代纷纷放弃了政府干预经济的进口替代政策。拉美国家从此以后经历了一个“去工业化”的发展历程，也经历了“失去的十年”。到了20世纪90年代，拉美国家纷纷加快了变卖公共设施，推进了私有化的进程。在拉美成功推广“新自由主义秩序”后，美国开始在亚洲、俄罗斯等地推广新的秩序。美国财政部以及国际货币基金组织对亚洲金融危机的标准解释是，亚洲各国政府对经济干预太多，政商关系太紧密，带来了盘根错节的裙带资本主义。因此，“新自由主义”改革是其出路。在美国压力下，亚洲国家纷纷放弃政府对经济的拉动，放弃产业政策。例如，在苏哈托时代，印尼政府决心全力发展自身的飞机工业。但是在亚洲金融危机后，“新自由主义”改革方案打断了印尼航空工业的发展计划。面临“新自由主义”的扩展，日本、韩国等国家和地区的“发展型政府”发展模式也宣告终结。
再次是削弱社会。一旦对国际资本流动的管制取消，政府就难以积极介入经济发展，也难以再继续为社会提供保护。在20世纪80年代拉美经济危机期间，国际货币基金组织用极其严格的限制性贷款，让拉美国家减少财政支出、削减社会福利、抑制工资上涨，最终实现减少财政赤字的目标。面临巨大的国际压力，拉美国家不得不削减政府开支，出售国有资产并停止对穷人的补贴，导致拉美穷人承受了巨大的苦难。世界银行（World Bank）还设计出一套结构调整贷款（structural adjustment loans），只有当这些国家的政策转向能满足其要求时，才向它们发放贷款。在20世纪八九十年代，拉美国家纷纷削减福利。与此同时，拉美国家经历了更严重的贫困增长以及更严重的社会不平等。贫富差距的拉大加剧了社会矛盾，矛盾的持续激化甚至引发了暴动。阿根廷在实施“新自由主义”的改革方案以后，就面临这样的困境。约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）看到：“2001年，阿根廷的经济崩溃了……最终，在连续７年的高失业率的情况下，阿根廷的市民不得已发生了暴动。这毫不奇怪，奇怪的是他们竟然能够非常安静地忍耐这么长的时间。”他同时看到，“新自由主义”秩序下非洲各国卫生支出的减少导致了艾滋病病患的显著增长。
从“新自由主义”国际化的历程来看，美国的国内秩序最初影响周边国家，然后影响东亚、苏东国家以及欧洲。从拉美放弃进口替代政策，到东亚发展型政府模式的式微，再到苏东国家的自由化改革，直到欧洲国家对传统福利国家政策的调整，无一离不开来自美国主导的新秩序的影响。“新自由主义”国际政治经济秩序逐渐形成。
值得一提的是，国际货币基金组织、世界银行等国际经济机构积极配合美国推广“新自由主义”秩序。里根上任第一年曾扬言要撤销对国际货币基金组织的支持，清除凯恩斯主义对国际货币基金组织的影响。在里根压力下，国际货币基金组织开始改革，逐渐成为传播“新自由主义”的中心。美国发起改革，也从改革中受益，其中美国金融公司是最大的受益者。在实施国际货币基金组织的结构调整方案以后，第三世界国家的企业纷纷倒闭，这让美国金融公司并购的机会增加了三分之一。在这些并购业务中，有一半公司被美国金融公司所收购，剩下一半由在美国有着广泛业务的欧洲金融公司并购。因此，美国作为“新自由主义”秩序的发起者，享有巨大的“先行者优势”，是该秩序的推广者，也是该秩序的受益者。
五、结语与讨论
一般而言，权力对塑造国际秩序发挥着重要作用，77国集团塑造国际经济新秩序的成效有限。但是，即便对世界政治的领导国而言，其在塑造国际秩序时也存在约束。通过考察20世纪以来两次国际经济秩序的变迁，本文认为，国际秩序始于国内。世界政治领导国的国内经济秩序变迁会对国际经济秩序变迁产生显著影响。当领导国推动的国际秩序与国内秩序保持一致时，新的国际秩序才能建立与维持。世界政治的领导国既有能力也有意愿将国内秩序国际化。除此之外，我们还可以得出以下认识。
第一，自由秩序长期存在的条件是什么？当领导国推动的自由国际秩序与其国内秩序保持一致时，自由国际秩序才能建立与维持。
因此，这里需要三个条件：
首先，它需要领导国推动；
其次，它需要领导国的国内秩序是自由主义秩序；
最后，它需要国际秩序和领导国国内秩序吻合。
霸权稳定论强调了前两者，即这一派的学者看到了自由主义的霸权可以维系自由国际秩序。19世纪的自由秩序和20世纪的自由秩序之所以能维持，是因为英国和美国都推行自由主义的霸权。本文认为，当领导国推动的自由国际秩序与国内秩序保持一致时，自由国际秩序才能建立与维持。二战结束后，美国塑造的“嵌入式自由主义”秩序与“新自由主义”秩序，都和其国内秩序吻合。事实上，如果我们把历史拉得更长，英国推行的“古典自由主义”的国际秩序和其国内秩序也是高度吻合的。在19世纪中期，英国废除《谷物法》，开始了国内“古典自由主义”改革后，“古典自由主义”才成为主导的国际秩序。而到了19世纪末20世纪初，英国工会逐渐崛起，国内的秩序开始脱离“古典自由主义”，因此，国际层面的“古典自由主义”秩序也就衰落了。
第二，在什么条件下会发生秩序的转变？本文认为，当领导国国内政治经济秩序发生变迁的时候，国际秩序会随之改变。这意味着，不仅领导国的易手会发生秩序变迁，同一领导国国内的秩序调整也会引发秩序变迁。在19世纪末，英国国内的“古典自由主义”秩序受到严重冲击，新的领导国美国用其“嵌入式自由主义”的国内秩序取代了英国的“古典自由主义”秩序。二战后，由于美国的国内政治经济秩序也经历了从“嵌入式自由主义”到“新自由主义”的转变，自由主义的国际秩序才随之经历了从“嵌入式自由主义”到“新自由主义”的转变。因此，霸权稳定论强调，当自由主义的领导国衰落时，自由主义的国际秩序会变化。本文认为，即使领导国的地位能维系，其国内秩序的内容发生调整时，国际秩序也会相应调整。
第三，特朗普的政策调整会给未来的国际秩序带来怎样的影响？特朗普的国内政策调整将会削弱乃至消解“新自由主义”的国际秩序。卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）在看到20世纪早期市场扩张对社会的损害时，也发现社会会出现反弹。他认为德国的法西斯主义、美国的“罗斯福新政”以及苏联的社会主义建设都是社会的反弹。在“新自由主义”的改革下，市场扩张带来了严重的国内分化，影响社会稳定，危及经济的长期发展。沃尔玛的首席执行官告诉公司的董事：美国的最低工资已经落后于时代，我们亲眼见证了我们很多顾客正为生活而挣扎。每个月1号到15号，我们的顾客开支增加；在月底，他们的开支减少。这让我们明白了一个简单道理：我们的顾客在每个月领取薪酬前的一段日子，没钱购买基本生活物品。②因此，美国总统特朗普的“美国优先”宣言，包含了收紧移民政策、推动制造业复兴等政策调整。这是在“新自由主义”秩序下，社会对市场持续扩张的回应。特朗普的改革方向更像是回归“嵌入式自由主义”，在维持自由的前提下，通过国家介入来保护社会。如果美国能继续维系其在世界政治中的领导权，这样的国内秩序最终会外化成国际秩序。“新自由主义”的国际秩序将难以再维系下去。
第四，未来自由主义秩序将向什么方向发展？根据前文的分析，本文推断未来的国际秩序会面临三种可能：第一种可能是美国重回“嵌入式自由主义”，即便未来美国能继续维系世界政治经济的领导权，“新自由主义”国际秩序也难以维持。因为美国国内的分化与冲突已在严重挑战其国内的“新自由主义”秩序，国内民众对“新自由主义”的共识在降低，因此，美国总统特朗普的系列政策更像是回归“嵌入式自由主义”。因此，如果未来是美国单极，美国重返“嵌入式自由主义”的国内秩序最终会外化成国际秩序。第二种可能是中国提供一种“嵌入式自由主义”方案。随着中国崛起，如果中国能成功取代美国，成为世界经济领导国，中国会积极为塑造国际秩序提供中国方案。而国际秩序的中国方案会基于中国的成功经验。中国经验和传统的自由主义秩序会有距离，因为中国的发展既受益于自由国际秩序，尤其是自由贸易，其国内的发展也表现出“国家主义”等特色。为了维系国内的秩序与稳定，未来的中国政府会既重视维持改革开放的大局，也会更加重视保护社会。所以，如果未来是中国单极，其主导的秩序会和当前“新自由主义”国际秩序有很大不同。这一秩序可能以其他形式来冠名，但却是带有“嵌入式自由主义”色彩的国际秩序。在这一秩序下，中国既承诺积极推进全球化，同时又通过国家干预来为社会提供保护。第三种可能是美国与中国各自主导局部国际秩序。在美中两极格局的情况下，美国和中国都会将自身的国内秩序扩展到国际层面，而美国和中国各自主导的局部秩序和单极条件下的国际秩序将不会有太大差异。可以预见，由于中国在自由国际秩序中获益良多，中国主导的局部国际秩序会是倡导自由贸易又积极为社会提供保护、极具“嵌入式自由主义”色彩的国际秩序；而美国从金融自由化中获益良多，它所主导的局部国际秩序则是倡导金融自由化、又回应对社会保护的“嵌入式自由主义”。二者的重要区别在于倡导的侧重点有差异，一个侧重自由贸易，一个则侧重自由金融，但是二者都需要重新强调保护社会。因此，从未来三种可能的国际秩序来看，未来秩序有更大可能偏离“新自由主义”的国际秩序，而和“嵌入式自由主义”的国际秩序更为接近。
最后，我们需要认识到，没有一种国际秩序可以永恒。每一种秩序实施以后，其问题就会逐渐积累并不断放大。因此，从“古典自由主义”秩序到“嵌入式自由主义”秩序，再到“新自由主义”秩序，这些秩序的更迭不像“变迁”，更像“循环”。当今世界面临的问题和一百年前“古典自由主义”秩序坍塌前面临的问题非常相似，一旦国际市场扩张削弱了对社会的保护，社会就会开始反弹。二战后，美国用“嵌入式自由主义”替代了“古典自由主义”，因为新的秩序不仅能拉动经济，还能为社会提供保护。同理，当今世界经济增长乏力，“新自由主义”秩序缺乏对保护社会的承诺。正在崛起的中国，无论是在政府介入以拉动经济还是在社会保护方面，在发展中国家中都扮演着领导者的角色。因此，未来中国在重塑国际新秩序时，新的生长点可能是回到“嵌入式自由主义”，重新强调管制资本、拉动经济与保护社会。与20世纪30年代的美国塑造“新政”秩序相似，当前中国进行的政治经济改革，也是在为新的国际经济秩序提供蓝图。
来源：《国际政治科学》2018年第4期
原文：国际秩序始于国内——领导国的国内经济秩序调整与国际经济秩序变迁
