建立支出型贫困救助制度 构建广覆盖、有梯度、相衔接的社会救助体系

章晓懿 （中国社会保障学会社会救助分会理事、上海交通大学教授）

随着最低生活保障等各项社会救助制度的日益完善，城市收入型贫困群体的生计问题已基本得到解决。但是，由于社会风险的日益增大，出现了所谓的支出型贫困群体。这些群体的家庭人均收入高于当地最低生活保障线，无法享受低保，但家庭承受风险的能力却十分脆弱，一旦遭遇大病重病、子女就学、天灾等突发事件时，生活便陷入困境。我国目前的救助体系对于因刚性支出过大造成的支出型贫困缺乏制度性保障。因此，建立支出型贫困救助制度势在必行。

■ 建立支出型贫困救助制度，要准确把握贫困与救助的内涵与本质，完善现有的贫困认定标准

西方学者对贫困的理解和认识大致经历了四个阶段：从物质匮乏论、社会排斥论到能力贫困理论、人文贫困理论，构成了对贫困原因的多元解释。从国际经验来看，将家庭支出作为衡量贫困的重要因素，是社会救助发展的趋势。2015年诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿在论述消费、贫困与福利时指出：“想要制定减少贫困、提高福利水平的经济政策，人们首先必须理解个体的消费选择。”也就是说，要制定减少贫困的救助政策，应当把个体与家庭的支出水平与消费选择作为重要考量。

支出型贫困的提出在微观层面丰富和发展了贫困理论，体现了对贫困问题认识的三个转变，即贫困标准从收入转向支出，救助对象从个人转向家庭，救助目标从现实状况转向风险预防。由此可见，一个国家贫困线的设定除了让人满足基本生存需求之外，还须考虑到在教育、医疗、卫生等涉及人的发展方面的需求。而目前医疗、教育等正是支出型贫困群体致贫的关键因素，贫困标准判定的变化必然导致将因病致贫、因上学致贫等的困难群体纳入社会救助体系中。这也体现了社会救助理念的重大改变。

■ 建立支出型贫困救助制度，需要在实践探索中进行制度创新，逐步形成符合中国国情特点的制度安排

随着我国社会救助逐步从生存型向发展型转型，支出型贫困引起了社会各界的重视，各地纷纷探索以支出为导向的新型核贫机制，出台了相应的救助政策，尽最大可能对支出型贫困家庭给予帮助。虽然这些政策离理论上的支出型救助目标还有一定差距，但仍在我国救助制度的发展进程中迈出了重要一步。

近年来，先后出台政策对支出型贫困救助进行探索的地方有：上海市、河北省廊坊市、江苏省南京市、无锡市、海门市以及江西省南昌市等。不同地区出台的支出型贫困救助政策在救助范围、申请条件、救助标准方面存在着一定的差异。就救助内容而言，上海、南京、无锡等出台的是生活救助政策，廊坊是生活、医疗、助学、就业等多项救助措施，海门是生活救助与医疗救助的结合，而南昌则尚未明确规定救助的类别。就救助对象而言，上海、南京、海门、无锡都是对因病支出型贫困家庭进行救助，廊坊是对支出型贫困家庭的救助，南昌则是针对支出型贫困家庭和低保边缘家庭。同时，各地政府相关部门在实施社会救助政策时，均明确将居民经济状况核对机制结果作为支出型贫困救助的重要依据。

因此，支出型贫困救助制度正处于实践探索与形成阶段，还需要经过各地实践层面的探索和制度创新，再由学术界进行同步理论研究，以形成中国特色的支出型贫困救助理论体系，并据此建立科学的支出型贫困认定标准体系、救助方式与救助标准等，以真正实现应保尽保、分类施救、公平正义的社会救助目标。

■ 建立支出型贫困救助制度，必须与现有的社会救助各项制度相互衔接，进而形成广覆盖、有梯度的社会救助体系

建立支出型贫困救助制度是对传统收入型贫困救助制度的补充。作为社会救助制度新的组成部分，支出型贫困救助与医疗救助、教育救助、住房救助和临时救助等密切相关，因此在制度设计时要注意与上述各项救助制度的无缝衔接，避免政策间的不平衡。由于支出型贫困群体中因病致贫占了绝大部分，因此特别要重视支出型贫困救助制度与医疗救助、大病医保以及基本医疗保险制度之间的衔接，充分发挥医疗保险、医疗救助和支出型贫困救助之间的互补作用。

此外，还应重视支出型贫困救助与低保制度、低收入专项救助制度的衔接。低保制度、低收入专项救助和支出型贫困救助分别具有不同的目标定位。低保制度是解决最困难群体的基本生存需求，低收入专项救助制度是解决低保边缘群体的特殊困难，支出型贫困救助则是解决因巨额支出导致贫困的家庭。在支出型贫困救助制度安排中，应实现三类不同定位的救助制度之间的无缝衔接，从而形成一个广覆盖、有梯度、相衔接的社会救助体系，充分发挥社会救助最后一道安全网的保障作用。

原文：建立支出型贫困救助制度 构建广覆盖、有梯度、相衔接的社会救助体系

来源：中国社会报 2016.02.04 第A03版：三版