做实基本管理单元，是上海在探索超大城市社会治理新路中总结提升的重要制度创新，是上海精细化治理的一根独特“绣花针”。通过基本管理单元的设立，上海郊区治理体系更加完善、治理网络更加细密、治理能力更加强化，无疑将为上海推进乡村振兴战略、实现15分钟社区生活圈建设、推动城乡统筹发展等发挥重要的基础性作用。

规避四个治理风险

根据《关于做实本市郊区基本管理单元的意见》和《关于推进做实基本管理单元的实施意见》等文件的规定，“基本管理单元是在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区，是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级基本单元”。

从基本管理单元的管理和服务资源配置来看，主要是解决“3+3+2+X”的标准力量配备问题。第一个“3”是指社区服务相关的“社区事务受理中心”、“社区卫生服务中心”和“社区文化活动中心”，第二个“3”是指社区管理相关的“公安派出所（警务站）”、“城市管理所（网格中心）”和“市场监督管理所”，“2”则是指社区党委、社区管理委员会以及社区服务中心。考虑到各地实际，各基本管理单元也可以因地制宜、力所能及地设置社区中心、社区生活服务中心、养老服务中心等“X”项目。

目前，基本管理单元建设取得诸多成绩和效果。但从基层区划的规律和新的基层治理环境来看，仍有不少值得关注的治理风险和挑战：

第一，如何规避“扁平化”治理风险。

目前，全市基本管理单元的社区党委书记一般按副处级进行设置，且“3+3+2”都是集中设置和办公。这一格局推动了重心下移和资源下沉，但是否存在促使基本管理单元从上传下达的帮手、助手演变为吸纳行政资源后的“行政层级”，从而增加基层治理的链条，有悖于“扁平化”改革的取向，值得深入研判。事实上，对于郊区大规模人口导入的大居，随着入住率的提高和城市化的推进，未来是可以考虑改设街道办事处的。

第二，如何规避“行政有效、治理无效”风险。

在基本管理单元建设中，行政力量具有较强的惯性。特别是行政编制下沉后，为社区行政化强化提供了土壤，不仅不利于基层民主的发育，也存在治理成本过高的风险。还需要防范的是，基本管理单元作为街镇与村居之间的中间层，可能存在虚化虚置的风险。特别是，派出所、城管、市场监督等力量的下沉如果不能及时到位，甚至可能出现“行政无效、治理亦无效”的局面。

第三，如何规避“一刀切”风险。

在基本管理单元建设中，将所有单元统一称为基本管理单元，一定程度上存在难以反映差别的问题。同时，这一名称本身是否过长，也可以展开讨论。

第四，如何规避“新的城乡空间分割”风险。

对上海而言，推进乡村振兴战略的核心任务之一是构建城乡一体化的精细化治理体系。根据概念界定，基本管理单元在空间划分上主要是集镇社区。“三个集中”实施以来，农村居民点分散的状况有一定的缓解，但集镇外仍散落不少农村社区，这些农村社区的居民也需要就近办理相关公共事务。如果在基本管理单元划定后，相应的管理服务力量仅囿于划定区域内部，则周边农村社区的管理和服务可能受到不利影响。

坚持非行政中间层定位

做实基本管理单元，有助于进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性以及基层民众参与的便利性。下一步，有必要采取综合措施以强化和完善基本管理单元建设。

一要强化基本管理单元的分类管理。

由于基本管理单元数量众多、差异较大、类型较多，可进行等第划分，并为基本管理单元未来走向作出基本判断。例如，为析出街道做准备，为增设新镇做准备，为逐渐退出做准备，为职能定位转变做准备。同时，可实行“综合评估、可进可出”的动态管理。对建设不到位、作用发挥小的基本管理单元制定“退出机制”，并与市编办等部门制定相关政策，将相应的资源用于新建或其他基本管理单元。

二要优化基本管理单元名称调整和地名保护。

基本管理单元这一术语确实可以很好地表达这一空间治理组织的特点。然而，从体现社区共治自治的平台功能而言，它也有所不足，是否可将名称调整为“基本治理单元”。同时，在各基本管理单元成立后，相应的办公机构铭牌、印章名称等用语较长。是否可采取镇管社区的模式，如浦东航头下沙基本管理单元简称为“航头镇下沙社区党委、下沙社区委员会”。此外，还需要积极利用基本管理单元建设来进一步强化历史地名的保护。

三要推进智慧社区建设和老旧集镇更新改造。

一方面，要提升精细化管理、科学化管理能力，充分应用大数据、互联网等新型治理技术工具，推动社区的智慧化发展。另一方面，应集中力量加强市政设施、基础设施和镇容镇貌的更新改造，改善老百姓的居住生活环境；对于一些古镇老街，还应加强老建筑修缮、非物质文化遗产保护和乡土文化挖掘。

四要理顺权责利关系，坚持非行政层级定位。

总体上，基本管理单元应定位于街镇管理服务在基层的延伸机构，其拥有的行政管理权限来源于上级政府的委托和授权，代表上级政府进行相应的行政管理。同时，基本管理单元又有一个重要功能，即搭建社区共治和自治的平台。因此，基本管理单元需要坚持非行政中间层的定位，在强化基层党建和发挥党建引领的基础上，通过“夹层治理”来协调平衡好权力与责任、行政与自治、街镇与村居、政府与社会、城市与乡村之间的关系。

来源：解放日报2019.02.26

原文：基本管理单元为什么要做实