新疆生产建设兵团是特殊历史时期的产物，集中了生产、行政、军事等职能，旨在对新疆实行更加有效的全面治理。在考察这一特殊的国家组织时，要将新疆、兵团同时放入中国、特别是近代以来中国的历史脉络中，否则就难以理解在市场经济盛行的今天，为什么还要保留兵团这种看似计划色彩浓重的组织和体制。

当代中国政府在新疆投入了比其他地区更多的精力，而集中表现为在这一区域内实际上有两套系统在履行政府职能：新疆维吾尔自治区政府和新疆生产建设兵团。新疆生产建设兵团下辖13个农业师和1个建工师，总共174个农牧团场（《2010年兵团年鉴》），遍布在新疆14个地州市，可以说哪里有地方政府哪里就有兵团的团场。除了在地域上广泛分布之外，兵团还拥有自行管理辖区内的行政和司法等公共事务的权限，受中国中央政府和自治区政府双重领导。在人事上，兵团主要领导（司令、政委）由中央任命，级别为正部级；在财政上，兵团自1990年实行计划单列以来，其财务系统一直与中央直接挂钩。兵团体制曾经普遍存在于新中国的大地，但目前这一体制仅有新疆生产建设兵团一例存在，并且凸显着越来越重要的地位。那么，兵团是一种什么体制？它和历史上的屯垦有着何种联系？为什么新疆兵团的发展历程会经历成立、撤销、恢复再到壮大这几个阶段？本文将沿着历史的线索，试图在一个较小的篇幅里回答以上问题。

历史上的兵团——屯垦与军事威慑

中国历代中央政府对所辖区域都有采取多重治理的方式，即在形式上不拘泥于单一的治权结构，而是根据当地的情况因地制宜。将目光投向西北边陲，我们就会发现“屯垦”贯穿了整个新疆的历史。在新疆的屯垦大多是配合军事的战略手段，用以巩固国防，并对藩属施加影响。历史上的屯垦有很多形式，根据《明实录》记载，可以分为军屯、民屯、兵屯、商屯、水屯、陆屯和罪废开屯七种，历代屯垦以兵屯为主。西域屯垦最直接的动力在于维持必要的军需：一方面，当地的农业剩余有限，政府的汲取效率也不高；另一方面，西域距内地路途遥远，长途跋涉运送粮草补给，成本极高又不能保证时间，是各朝各代都难以承担的。因而组织士兵就地开荒耕种、自给自足就成为最可取的方式。屯田部队还可以发挥其军事特性，进可攻击南下的游牧民族势力，退可维护帝国的完整性。如果我们放眼世界，这一屯垦的形式也可以找到对应案例：美国加州大学洛杉矶分校社会学系教授曼恩（Mann）在他那本影响深远的《社会权力的来源》（Sources of Social Power,1986）一书中，就曾提到过古罗马如何利用军队实现在帝国内部的政治、经济辐射，而“军团经济”（legionaryeconomy）就是其中一项关键。“军团经济”在增加产出的同时，还能够为统治阶层甚至是整个市民社会带来利益。虽然在绝大多数的经济环境中军事能力并不适宜发挥作用，但是当劳动力被集中时，比如在灌溉农业、大型种植园、矿井以及建筑行业中，它就会有用武之地。

历代中国中央政府在新疆屯田的广度，是由当时的国家实力所决定的。习近平总书记在2014年视察新疆兵团时就曾指出：“屯垦兴，则西域兴；屯垦废，则西域废。”比如，在国力强盛的汉唐时期，屯垦区域横跨天山南北，国家得以在西域建立较为巩固的政治权威；而王朝实力相对弱小的宋朝，对西域就谈不上什么经营，只能通过向北方少数民族政权纳贡来避免战事。以汉、清两朝为例，前者是第一个对新疆实行治理的中央政府，而后者则完成了从间接治理到直接管制的巨大跳跃。

汉朝在西域设立都护府，设置西域都护为西域最高军政官职，前者总领西域各项事务，对诸国实行羁縻政策。“羁縻”指中央政府不直接参与当地内部事务的管理，用班超的话说就是“夷狄制夷狄”。同时，还设置了戊己校尉，主要负责屯田。屯田极大地提高了汉王朝在西域的军事能力。汉武帝时期，为了配合李广利讨伐大宛国（位于现在的费尔干纳盆地），汉朝在张掖、酒泉一带就有十八万人的屯田队伍（张泽咸、郭松义《中国屯垦史》，1997）。战争胜利后，屯垦进一步扩大到轮台、渠犁（今库尔勒市）。两汉时期，参加屯垦的人员总数达到了25000人，屯垦面积大约为50万亩（潘仁源，《正确阐明新疆屯垦史》，2004）。

清朝对新疆的治理对当代新疆有着深远的意义，我们可以以1884年为界划分这段历史。首先要提到的是“伊犁将军”一职，清政府在乾隆时期设立了“伊犁将军”作为统治新疆的最高长官，其职责可以用节制和监督来概括。到同治年间，清政府内困外焦，内有西北少数民族叛乱，外有列强觊觎。浩罕汗国的阿古柏和沙皇俄国先后侵占新疆，清廷对新疆的统治举步维艰。面临外来侵略的多重压力，清廷出现了“海防”与“疆防”的激辩，最终这场辩论以左宗棠为代表的“疆防”主战派获胜。此后，清军于1877年收复了除伊犁之外大部分的新疆领土；后来经过多次交涉，伊犁也重新回到清朝的版图中。光绪八年（1882年），清政府批准了刘锦棠的奏折，初步决定在新疆设立巡抚。两年后，刘锦棠以新疆巡抚的身份正式履职新疆。1884年建立行省，标志着中央政府对新疆的控制方式由间接管理变为了有限的直接控制。与此同时，为了战争和统治的需要，从乾隆二十五年（1760年）开始，清政府便把屯垦作为一项长期的战略工具。清朝是历代中央政府在新疆屯垦次数最多的一个朝代，达到了40次。

中国历史上的屯垦制度对于我们认识当今的生产建设兵团大有裨益，它们都是中央政府在治理边疆问题上依托强大国家能力而发展出的管理模式。但二者的不同在于，中国古代的屯田制度是为了配合中央政府的军事行动、并对当地政权加以威慑，而新中国后的兵团职能远远超出了军事的范畴，旨在达到对地方实行更加全面的管制。

兵团的建立（1949—1954）

1949年9月，中共做出向新疆进军的决定，目的在于维护主权、全面接管新疆。最初的阶段并不是一帆风顺，各种势力都在对新政权进行挑战。其中影响最大的就是1950年3月“以乌斯满、贾尼木汗、尧乐博斯为首在巴里坤、伊吾、木垒一带发动反革命武装叛乱……（此次叛乱）于同年7月平息，毙伤叛匪435人，俘获1368人，投诚2769人，争取被裹挟群众17680人”（《新疆通志——公安志》，1997）。在结束了大规模平叛后，有两个问题摆在中共领导人面前，第一，新疆境内的大量部队该何去何从；第二，如何在政治和经济两方面稳定新疆。当时的新疆军队由三部分组成：王震率领的第一兵团的二、六军，与陶峙岳的二十二兵团（起义部队），以及五军（三区民族军），数量有近20万之多。那么，解决这20万人的吃饭问题就是当务之急。并且，基于当时特殊的历史环境，保留部队对于稳定政治局势至关重要。鉴于此，毛泽东在1949年12月的《中央人民政府革命军事委员会关于1950年军队参加生产建设工作的指示》中就提出：“（军队）除继续作战和服勤务者外，应当负担一部分生产任务，使我人民解放军不止是一支国防军，而且是一支生产军……这一生产任务之所以必须实现，是由于国内外反动派所发动的长期的反对中国人民的战争，给了人民以严重的灾害，给了经济以严重的破坏。”（《新疆生产建设兵团文史选辑1》，1991）武装和生产的结合在新疆尤为突出。一位当时的老兵对笔者说：“必须进行生产，不然没东西吃，从口里运粮食过来，太不现实，我们都计算过，汽车运（成本太高），当时没火车。既要生产，还要剿匪，还要打仗。既要拿镐，也要拿枪，这里是历史情况，没吃的不行。”

从1950年初开始，大约有11万军人参与到全疆的生产工作中。军队的大规模生产带来了丰硕的成果。王震在1950年底的《生产总结》中说：“春季开垦荒地八十五万两千余亩，……同时在刻苦节俭精神下，把伙食费和津贴费购买了牛羊、发展了畜牧……这样实际上新疆军队明年就是一切半自足了……就使保卫边疆国防的人民解放军不但可以减去国家一切供给负担，而且是大大地援助了当地人民经济的发展。”（《新疆生产建设兵团文史选辑1》，1991）到1952年，新疆军区共建立了27个农场、42个企业，共分为五大垦区（李福生、方英楷，《新疆兵团屯垦戍边史》，1997）。

1953年，新疆军区将部队正式地划分为国防部队和生产部队。一年后，中共中央新疆分局和新疆军区电报西北军区、中共中央西北局和中央军委总参谋部，正式提出组建新疆军区生产建设兵团及其领导机构、名称的请示。请示立即得到中共中央批准。从新疆军区当时发布的命令可以看出，兵团由两部分组成：司令部、政治部、军法处等兵团直属机构，以及十个农业师和一个建筑工程师组成的兵团下辖单位。

至此，我们可以大致总结出新疆生产建设兵团成立的原因：第一，政治上的需要。中共的决策者认识到，外部的敌对势力和内部的不安定因素会长期存在，没有一支可以自给自足的后备军，新疆的局势很难稳定。第二，经济上的需要。新中国成立，百废待兴，国家的战略中心从夺取军事胜利转向了经济建设。并且，新疆处于西北边陲，粮食产量本就不高；而由内地运输的费用更是高达粮食本身价格的七倍。所以，自力更生、减轻国家军费负担，也是成立兵团的考虑之一。第三，历史传统的启示。正如前文章所叙述的，中国历史上有着长期治理边疆的经验，而屯垦是尤其重要的组成部分。新中国的领导人清醒地认识到，只有一支组织纪律性较强的屯垦大军才能将人力、供给有效地部署在这片广袤的土地上，从而达到长治久安的目的。

兵团军事经济体制的运行及中断（1954—1981）

兵团成立后，中央将它定位为一个集生产、行政、军事为一体的复合型组织。在内部结构上，成立后的兵团分为三级，兵、师两级为行政事业单位，团场为企业单位。在财务上，废除了供给制，实行企业财务制度，生产计划纳入国家的总体规划。在外部隶属方面，兵团经历了由新疆军区和中共新疆分局共同领导（1954—1955）、中共新疆维吾尔自治区党委领导（1956—1965）、新疆军区领导（1966—1975）这三个阶段。下面将就兵团的生产、军事以及行政职能分别进行讨论。

在生产建设方面，兵团是一个特殊的国有企业。从1955年起，兵团的生产计划纳入国家经济计划，各项生产和社会安排都直接服从中央：所需投资和流动资金都由中央直接提供，产出的各种产品由国家计划调拨，利润上缴国家，亏损也由国家负责。从盈亏状况来看，“文化大革命”的开始是新疆兵团发展经营状况的分水岭。从1954—1966年，兵团连续盈利；而从1967年开始，兵团陷入了发展的低谷，1974—1977年的亏损更是达到了8.5亿元之多（《新疆通志——生产建设兵团卷》，1998）。其次，在企业内部管理上，兵团与同时期一般的国有企业实行大致相同的管理方式，但是更为严格。兵团实行定员定额制：农场增加人员编制和招收工人，必须报请上级机关批准，无权私自招工；规定每个工人须完成的工作量。

从人员构成来看，兵团的军事特征一目了然。它最初是由新疆军区生产管理部以及起义后改编为二十二兵团的所有转业军人组成，并在后来不断吸纳全国各地的复员、转业军人、支边青年等移民作为人员补充。此外，兵团从一开始就建立了武装军事部门，作为新疆重要的稳定和国防力量。1962年4月到5月，处在中苏边境的伊犁、塔城两地州发生了边民外逃事件，苏联通过驻新疆领事馆，策动塔城、裕民、霍城和伊宁等9县1市共计6万多边民逃往苏联境内，并在伊宁制造了暴乱。有关“伊塔事件”已有许多研究，这里不作详述。总之，这次事件暴露了中国西北边境上的薄弱环节。总参谋部命令新疆军区从生产建设兵团抽调五个营，维护社会秩序和恢复生产。兵团所执行的任务被称为“三代”，即代耕、代牧、代管。局势稳定后，自治区按照兵团提出的《关于建设边境农场的报告》开始正式划拨土地，规定建立边境团场的原则。至1988年，兵团沿中苏2019公里的国境线，共建成边境团场58个（《新疆通志——生产建设兵团卷》，1998）。这些边境团场除了要完成正常的生产任务外，还必须担负起一些军事职能，比如组建群众性的情报网和安排相应的军事训练（《新疆生产建设兵团文史选辑22》，2012）。由于当时中苏关系进入不稳定期，双方摩擦时有发生。《农九师志》形象地记载了兵团职工与苏联对抗的经历：“1964年8月12日，161团职工在中国境内2号、6号、8号地播种冬麦时，遭遇数名苏联士兵。这些苏联士兵一面干扰职工播种，一面向中国领土开进。161团80多名职工与这些苏联士兵针锋相对，与苏联士兵‘扛膀子’，警告他们这是中国的领土。两名职工甚至卧倒在地，用身体阻挡苏方汽车前进。苏联士兵见中国人如此强硬，随后后撤。”（《农九师志》，2000）

兵团作为一种特殊的政治单位，不仅有所辖的地域和人口，管理辖区内的各项公共事业，而且在1960到1970年代逐渐完备了各项政府职能，包括政党组织，公检司法部门，以及科教文卫等公共事业管理部门，说明兵团对所辖区域内的党政、经济、司法和公共事务实行相对自主的管理。同时，正如前面提到的，兵团从成立到撤销的二十年间经历了多次领导部门的变更。在王恩茂主政的1954—1967年间，由于他兼任中共新疆党委第一书记、新疆军区第一书记、新疆军区生产建设兵团第一书记，兵团与地方关系得到了很好的协调，兵地关系也较为融洽。但是，这种兵团和地方二元治理模式如果没有中央进行有效协调，或是缺乏严格的监督机制，难免就会造成摩擦。从1966年军队完全接管兵团开始，兵地关系进入了相对紧张的阶段。1972年，财政部针对新疆、黑龙江和内蒙古兵团的调查报告中就指出：“兵团和地方之间存在‘争地、争水、争草场、争矿山’的现象，新疆兵团较突出……看来双方都有一定缺点。”（《农垦工作文件资料选编》，1983）

综合以上的介绍，可以看出兵团是一个具备生产、军事和行政三重职能的国家组织。它的运行是嵌入在国家发展的大环境中的，因此必须依靠国家的大力支持和协调，反之则会遇到困难，甚至难以为继。从“文革”开始，兵团的财政赤字就年年累加。到1975年，连年亏损已经达到了积重难返的地步。中共中央、国务院、中央军委在1975年作出了撤销新疆生产建设兵团的决定。我们从新疆维吾尔自治区党委和新疆军区党委联合给中共中央和中央军委提交的《关于加强党的一元化领导，改变生产建设兵团体制的报告》中可以看出兵团被撤销的一些原因。“兵团问题很多，主要是领导上思想政治路线不够端正，政策不落实，领导班子特别是党委常委内部不团结，经营方向有问题，没有认真贯彻勤俭办企业的方针，生产上不去，粮食不能自给，亏损越来越多……存在这些问题，同兵团的体制问题有很大关系。兵团自成系统，造成许多与地方不统一的情况，政策制度不统一，计划规划不统一，战备指挥不统一。”（李福生、方英楷，《新疆兵团屯垦戍边史》，1997）这段文字中提到了关键的两点：第一是“生产搞不上去”。这并不难理解。“文革”十年，国家发展的总体思路发生了重大偏离，兵团当然不会例外，兵团的经营困难和财政窘境也客观上证实了这一点。第二是兵地关系不能理顺。这一点在上文中已经提到，自成体系的军队管理很容易与地方利益发生冲突。新疆兵团撤销后，以原有农牧团场为基础成立了新疆农垦总局，从而被纳入地方管理系统。

兵团的恢复与发展（1981至今）

在农垦总局时代（1975—1981），兵团经济并没有在短期内有所起色。相反，由于长期分离的两种体制在短时间内需要并轨，产生了一些制度上的不协调。首先，团场多头管理的状况并未改善，带来很大的适应成本。其次，新疆农垦总局及各地州分局由于受到新疆自治区党委的限制，缺乏自主性。结果就造成了“谁都管，谁都不管”的局面。1975—1977年，农垦总局累计亏损达到七亿元。尽管国家进行了多次的政策调整，以上问题并未得到根治。“国营农场在地方的限制下，普遍面临经营问题、职工待遇问题以及领导方式问题。而新疆更是面临有边境团场防务责任，但边境建设费用全部被自治区占用；职工户口、粮食问题难以解决；公检法编制无经费落实等压制。”（《农垦工作文件资料选编》，1983）

如果任由国营农场在一种责权不清、人心涣散的状态下发展，势必会造成新疆农垦的全面崩溃。1981年12月，中共中央、国务院、中央军委做出恢复新疆生产建设兵团的决定，认为兵团对于促进经济建设、保家卫国等事业具有重大意义（《农垦工作文件资料选编》，1983）。值得一提的是，改革开放初期，随着政治与社会环境的宽松，一些不稳定因素在新疆也有凸显，从表现上看主要是一些群体性事件。比如，1980年8月在疏附县就发生了一起本为偶然事件，却由于少数人煽动而扩大成涉及近300人的骚乱（《新疆通志——公安志》，1997）。考虑到兵团中有大量干部和职工拥有部队经历，以及它半军事化的管理方式，能够十分有效地应对突发事件，重新组建兵团就成为符合当时国家战略需要的举措。

1981年至今，兵团在保留原有的生产、军事、行政职能的基础上，在发展路径上有两次重大改变。第一次是在1990年实行的计划单列。第二次是在1997年后开始的师市合一规划（即一套管理系统的两种称谓）。1990年3月13日，国务院发出国函【1990】24号文，即《国务院关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》，批准兵团实行计划单列。“兵团的工农业计划与新疆维吾尔自治区衔接平衡后，纳入国务院有关部门计划、包括在新疆维吾尔自治区计划的总数中，并以‘其中’形式单独列出。执行国家指令性计划所需要的主要物资，也同时纳入有关部门物资分配计划，由物资部和有关部门直接下达给兵团，由兵团直接订货经营。”（《农垦工作文件资料选编》，1997）兵团在经济布局中，仍然属于新疆计划的一部分，但是在财务上已经成为直接隶属中央的预算单位。

关于“师市合一”，“师”指的是兵团的师一级行政单位，“市”即地方行政区划中的一种。最早的“模板”可以追溯到1971年石河子市的设立。1975年兵团被撤销时，由于农八师所在的石河子地区发展良好，新疆自治区提交报告申请设立石河子地区，下辖石河子市、沙湾县、以及玛纳斯县。石河子地区于1979年被撤销，但仍然保留了石河子市。1997年，中共中央、国务院决定开始筹备阿拉尔（农一师）、图木舒克（农三师）、五家渠（农六师）和北屯（农十师）四个县级市的工作（《新疆工作文献选编》，2010）。如今，新疆境内已经有8个新疆直辖市（石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市），全部属于“师市合一”的结构。设市将兵团的准政府状态进一步向政府机构推进，尤其体现在税收机构和立法机构的设置。这8个省直辖县级单位，隶属于兵团管理，使得两套政府的治理形式得到进一步发展。

当前，随着中国国家实力的增强和经济发展的需要，中国政府提出与其他国家共建“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”（一带一路）的战略。新疆处在丝绸之路经济带的核心区域，是连接中国与海外的重要桥梁。而兵团作为新疆的一大经济实体，长期发挥着联系内外的重要作用。以对外贸易为例，2014年兵团全年货物进出口总额达到了119.88亿美元，其中出口额占到91.4%（《2015年兵团经济社会发展统计公报》），与全球近150个国家和地区都有贸易往来。兵团的农四师、农八师和农五师的对外贸易额超过了10亿美元的规模（《2014年新疆生产建设兵团统计年鉴》）。兵团对外合作的方式也非常多样化，并且达到了相对成熟的阶段，例如兵团下属的建工集团在安哥拉施工时，采用属地化管理，大量使用当地工人，能够达到有效地沟通和交流（《兵团日报》，2015年5月22日）。可以看出，兵团已经具备了“走出去”的良好基础。“一带一路”战略给新疆兵团带来了新的机遇：可以预期的是，随着新疆与国内其他省份的经济联系加强，及其过去在经济上的对外合作和交流的经验，新疆兵团在“一带一路”的大战略中，会发挥重要作用。但与此同时，兵团维护国家主权的职能必须相应地得到加强。“一带一路”规划得以顺利实施、以及包括兵团企业在内的中国企业能够成功向外部扩展，都离不开一个稳定的社会局面。大开放意味着大发展，而大发展需要长足的稳定。从这个意义上说，新疆兵团还为经济开放提供了保驾护航的作用。

对新疆兵团的思考

通过以上关于兵团的讨论，笔者认为，新疆生产建设兵团是特殊历史时期的产物，集中了生产、行政、军事等职能，旨在对新疆实行更加有效的全面治理。在考察这一特殊的国家组织时，要将新疆、兵团同时放入中国、特别是近代以来中国的历史脉络中，否则就难以理解在市场经济盛行的今天，为什么还要保留兵团这种看似计划色彩浓重的组织和体制。“中国革命者将战争动员与革命动员综合起来……通过战争的洗礼和革命的动员，那个在欧洲视野中始终是落后、保守之象征的农业社会终于能够转化为能动的政治力量——革命建国、工业计划、城市发展和新型城乡关系的塑造均与这一新的政治主体的出现有着密切联系。”（汪晖，《亚洲视野：中国历史的叙述》，2010）1949年之后，新中国确立了对新疆的主权，为了维护主权，就要实行有效的管制，而为了达到有效的管制，就要有相应的治权形式。一个主权下的两个并行治理体系作为治权形式就应运而生。所以，对新疆兵团的评价，不能使用一般经济意义上的衡量方式，而应更加侧重它的政治效能。正如习近平总书记所说：“兵团的存在和发展绝非权宜之计，而是长远大计。新形势下兵团工作只能加强，不能削弱。”（习近平在2014年4月视察新疆时在兵团座谈会上的讲话）

来源：文汇报-文汇学人 2015.07.17

原文：边疆治理中的新疆生产建设兵团