关键字：社会组织三大条例拟合并环保公益机构仍不能直接登记

【财新网】（实习记者 张榕潇 记者 苑苏文）社会组织登记管理的三部行政法规将合并成一部。近日，民政部官网公布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》（下称征求意见稿），向社会公开征求意见。征求意见稿合并了现行《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，新条例正式施行后，前述三大条例将同时废止。

财新记者注意到，征求意见稿共计八章，包括总则，设立、变更和注销，组织机构，活动准则，信息公开，监督管理，法律责任和附则，其中第二章分节规定了社会团体、基金会、社会服务机构的设立条件和程序，第五章专门规定了信息公开的内容。

值得注意的是，征求意见稿延续2016年相关改革文件的思路，规定了可直接登记的社会组织范围，环保类公益组织仍被排除在外，此举在环保公益界引发争议。

严重违法失信者不得担任社会组织负责人

由于历史原因，中国的社会组织分成社会团体、民办非企业单位和基金会三类，登记管理分别对应1998年10月25日出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年3月8日出台的《基金会管理条例》。三大条例对于相关组织设立标准、管理措施等的规定并不相同。

近年来，中国社会事业快速发展，各类新型社会组织不断涌现。中国社会组织公共服务平台入库数据显示，截至8月11日22时，全国共有社会组织79.9万个。三大条例构建的制度体系已经滞后于社会政策和公益事业的发展趋势，历年全国“两会”上，都有人大代表、政协委员呼吁对三大条例进行修订。财新记者注意到，国务院2017年立法工作计划将三大条例的修改列为全面深化改革急需的项目，要求抓紧办理、尽快完成起草。国务院2018年立法工作计划则提出制定《社会组织登记管理条例》，这意味着立法思路有所调整，三大条例将被一部全新的法规取代。

征求意见稿将三大条例进行了合并，其第2条明确规定，社会组织包括社会团体、基金会、社会服务机构，并进一步规定了社会团体、基金会和社会服务机构的定义。

“三大条例合并，方便民政部门内设机构对社会组织的管理。对财政和税务部门来说，以后可以更具有针对性地开展税收政策优惠。”上海交通大学中国公益发展研究院院长徐家良告诉财新记者，社会团体、基金会、民办非企业单位由于历史原因，先后制订了三个不同的条例，但它们都是非营利组织，权利义务基本相同，实行统一立法统一管理，显得合情合理。

征求意见稿规定了社会组织的发起人、负责人的任职资格和条件，在三大条例基础上明确提出，被列入严重违法失信名单的，不得作为社会组织的发起人、负责人。

徐家良认为，信用建设是是社会组织治理结构和能力建设的一个重要方面。2016年3月全国人大通过《慈善法》、2018年1月民政部发布《社会组织信息信用管理办法》，都对慈善组织、社会组织的信用建设提出了明确要求。“《社会组织登记管理条例》制定过程中，把是否被列入严重违法失信名单作为社会组织的发起人、负责人任职的一个必要条件，体现了对信用建设的重视。”

环保组织不能直接登记

哪些社会组织可以向民政部门申请直接登记？这是制定《社会组织登记管理条例》的一个焦点问题。征求意见稿的相关条款并未取得突破，在业界引发争议。

长期以来，中国对社会组织实行“双重管理”体制，设立社会组织需要业务主管单位审查同意，再向民政部门登记。这一体制被认为束缚了社会活力，广受诟病。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，提出今后设立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。2013年11月召开的中共十八届三中全会重申对四大类社会组织进行直接登记。此后，各地陆续进行了试点。

不过，彼时官方对直接登记的社会组织范围的描述比较模糊，尤其是哪些公益慈善类社会组织可以直接登记，并未给出明确说法。直到2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（下称《意见》）。《意见》明确，成立行业协会商会，直接向民政部门申请登记；在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织，以及提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织，直接向民政部门申请登记；为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的城乡社区服务类社会组织，直接向县级民政部门申请登记。

征求意见稿第10条延续了上述《意见》的内容，并规定，除此之外的社会组织，应当经其业务主管单位审查同意后进行登记。这一规定意味着，设立从事污染防治、生态环境保护的社会组织，不能直接申请登记。

事实上，2016年3月通过的《慈善法》已经明确，从事防治污染和其他公害、保护和改善生态环境的公益活动，属于慈善活动。“《慈善法》规定了防治污染和其他公害，保护和改善生态环境也是公益活动，为什么可以直接登记的四大类社会组织中却没有包含环保公益组织？”天津滨海环保咨询服务中心主任董剑提出质疑。

董剑介绍，天津滨海环保咨询服务中心于2014年在天津市民政部门直接登记。“2013年初的国务院机构改革方案没有明确说哪些是属于公益慈善类。从2013年开始，天津就逐步开始尝试取消业务主管单位，我们当时就是借势直接登记。”

董剑认为，不能直接登记，会给环保组织的成立带来不小困难。“一般情况下，政府部门是不会愿意为没有任何政府背景的社会组织担任主管单位的，因为既没有实际好处，又得承担一定风险。”董剑坦言。

清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜分析，可直接登记的四大类社会组织中不包含环保组织，原因可能比较复杂。“这可能与环保领域专业性相对其他公益慈善领域更强有关，也可能与环保社会组织这几年与地方政府时有冲突有关。”

除了环保组织，一些医疗救助类社会组织也表达了担忧。“直接登记意味着民政部门就是该组织的业务主管单位，这需要承担很大风险，所以，直接登记实施起来可能并不容易。”青岛青同防艾志愿服务中心负责人虎子说。

虎子举例称，比如一个社会组织的业务范围是救助传染病患者，属于助医类公益慈善组织，应当可以直接登记。“但民政部门可能会说你专业性太强，需要找业务主管部门审查。这个审查手续是非常繁琐的，就会阻碍社会组织的成立。”

邓国胜认为，《社会组织登记管理条例》出台后，直接登记的社会组织范围还需要实施细则进一步明确。“例如进行明确，否则登记部门的自由裁量权比较大。另外一个办法就是细化社会组织的救济权利，对于符合直接登记条件而不给直接登记的，社会组织应当有寻求救济的渠道，相关部门也应追究责任。”邓国胜表示。

注册资金标准如何确定

有关社会组织注册资金的规定也备受关注。

对于社会服务机构，征求意见稿规定，在省级以下地方各级政府登记管理机关登记的社会服务机构注册资金标准，由省级政府的登记管理机关结合本地区实际确定。法律、行政法规对社会服务机构注册资金另有规定的，从其规定。

虎子向财新记者描述，一位朋友曾准备在某省地级市注册一个社会服务机构，被告知注册资金需要30万元。朋友觉得这个标准过高，不得不放弃。“我们做社会服务机构的，都是希望能服务社会，注册资金的门槛太高，一下子就浇灭我们的热情了。”虎子建议，社会服务机构的注册资金应该有一个全国统一的标准。

董剑提出，可以考虑设置一个社会服务机构的注册资金上限，避免门槛过高。

对于基金会的注册资金标准，征求意见稿将公募基金和非公募基金的注册资金门槛统一提高到800万元，而现行《基金会管理条例》分别规定的是400万元与200万元。“虽然基金会需要有相当基础的财力支持以保持可持续发展，但是这个标准对地方基金会发展不利，尤其是对社区基金会不利，下调为400万比较合适。”徐家良认为。

此外，征求意见稿放宽了此前争议较大的“一业一会”原则。现行《社会团体管理条例》规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的社会团体，登记机关不予登记。征求意见稿去掉了这一条款。

此次征求意见的截止日期为2018年9月1日。公众可通过访问民政部网站（http://www.mca.gov.cn）、发送电子邮件（zcfgs@mca.gov.cn）或邮寄信函（地址：北京市东城区北河沿大街147号民政部政策法规司，邮编：100721）等方式提出意见。