随着人民生活水平的日益提高，保健食品越来越受到消费者的青睐。然而，今年年初天津权健集团被曝的涉嫌虚假宣传、传销等诸多问题暴露出了我国保健食品产业的无序乱象，社会影响恶劣。此后，中央电视台《焦点访谈》节目专门对保健食品乱象进行了暗访，揭露的问题触目惊心。目前，国家市场监管总局联合12个部委正在对国内保健食品市场进行“百日行动”的专项整治。
进入新世纪以来，我国保健食品市场处于快速成长期。2001年保健食品市场规模仅为175亿元，2018年保健食品市场已经增长了10倍，成为超过2000亿元的巨大产业。根据有关预测， 到2020年我国保健食品行业规模将达到4000亿元，未来具有更大爆发式增长的潜力。然而，当相对不完备的监管面对迅猛发展的市场时，少数保健食品企业的不法行为将可能导致巨大的保健食品安全风险，并极大地危害到人民健康。因此，除了短期的运动式治理，更需要建立长效机制。
保健食品市场的现实困扰
保健食品行业快速发展的同时，多年来出现的乱象也一直广受社会诟病。从行业发展上看，保健食品行业企业发展状况良莠不齐，在缺乏必要约束的情况下很容易出现“道德风险”。从消费者的角度看，由于对保健食品辨别能力的有限增加了被不法企业蒙蔽的风险。目前，保健食品市场的现实困扰主要表现在以下两个方面。
1.保健食品市场上虚假、夸大宣传现象普遍存在。经注册批准的保健食品其保健功能范围有明确的规定，主要包括27 项保健功能。保健食品本质上就是普通食品。但为追逐高额利润，某些不法生产企业和销售企业在宣传推广过程中或在包装和说明书上暗示保健功能，超出保健功能范围，虚假夸大产品功效，并且通过非法传销等不正当手段推销产品，极易误导消费者。根据中国科协公布的第10次中国公民科学素质的调查数据，我国公民具备科学素质的比例仅仅为8.47%。较低的科学素养也为保健食品不法企业夸大和虚假宣传提供了土壤。许多家庭轻信了保健食品具有强大治疗功效的虚假推销，耽误了疾病治疗进程，造成了极其严重的不良社会后果。在“食药同源”的传统思想下，消费者长期以来对保健食品定位不清，普遍性地混淆了药品、普通食品和保健食品间的区别，由此造成了巨大的社会隐患。
2.保健食品中违法添加药品或非食用物质现象屡禁不止。某些不法企业未按批准注册的配方生产，在保健食品中添加药品，或在非保健食品违法添加药品和使用仅可用于保健食品的原料，导致保健食品安全得不到有效保障，产品质量和安全性大打折扣。此外，伴随着科技发展和人民生活习惯的改变，人们越来越倾向网络消费，互联网保健食品的兴起为非法互联网保健食品经营也创造了温床，互联网保健食品的生产、流通、销售中，各种保健食品质量的风险发生概率也大大上升，加大了保健食品市场的监管难度。
保健食品市场治理的难点
多年来，我国保健食品市场的监管采用的是“重审批，轻监管”模式。也即是保健食品事前审批管理投入力度大，事中和事后持续性的监管能力和力度都相对较弱。因此，在法律环境不完善、社会监督不充分和管理体系不完备的情况下，不法企业受利益驱使很容易走向违规和违法的境地。
1.保健食品市场监管相关的法律法规尚不完善。我国保健食品监管主要依据《食品安全法》《保健食品管理办法》《保健食品注册与备案管理办法》等法律法规，针对委托加工、异地经营、网络经营、电视直销等行为没有设置相应的监管条款，对擅自更改批准配方和生产工艺等违法行为也没有规定具体的罚则，对违法违规宣传保健食品行为的惩处机制不完善。因此，法律法规体系在不法行为面前还具有薄弱之处。
2.虚假广告宣传查处较难。长期以来，政府部门间对虚假广告的监管等存在着职能交叉现象。目前我国对保健食品广告的管理主要是依据《保健食品广告审查暂行规定》，在监管实际中监测和查处工作常常脱节，再加上处罚力度较轻，违法成本低，最终导致虚假广告宣传禁而不止，无法从根源上解决虚假宣传的问题。
3.行业自律不到位与消费投诉难。保健食品原料行业标准制定不到位，导致保健食品原料以次充好、以假乱真等现象时有发生，如以牛皮、马皮冒充驴皮制作阿胶，以贝壳粉替代珍珠粉等，产品质量道德风险高。功效成分不达标、卫生理化指标超标甚至净含量不足等，直接威胁消费者身体健康。与此同时，消费者异地消费投诉难。随着保健食品电视直销、网络线上经营方式的普及，保健品生产企业和销售企业在电视、互联网、报纸杂志等媒体发布产品信息异地销售产品。一旦出现食品安全质量问题，消费者跨区域投诉面临时间和金钱等方面的现实困难，保健食品导致的损害常常不了了之。
强化保健食品安全风险治理
保健食品行业是提升人民健康水平的重要产业。由于我国保健食品行业起步较晚，与欧美发达国家相比远未达到规范的程度，个别不法企业的行为使整个行业蒙上了一层阴影。近年来保健食品市场出现的诸多乱象，反映了保健食品产业在发展中面临的新难题，加大力度对保健食品的研发、生产、经营和使用全过程进行监督迫在眉睫。只有法制化环境规范、监管协同有力、社会共享共治，才能形成行业良性循环体系，让人民吃得放心和健康。
1.完善法律法规体系。有效监管保健食品市场必须首先完善法律法规体系。应尽快完善《保健食品监督管理条例》等专门法，加强异地经营、电视直销、网络经营、委托加工等保健食品相关的管理条例。在保健食品的质量标准方面，应建立保健食品生产、销售、检验等全过程的标准体系。与此同时，应严格执法，依法依规处罚违法和违规行为，完善惩处机制，对非法经营和虚假宣传等问题严厉惩戒，加强法律威慑力，形成权威、完整、高效的监管体系。
2.专项治理与系统治理相结合。营造有效治理的法治环境，必须全面贯彻《食品安全法》等法律法规，强化对保健食品行业的监管力度，特别是要加大经济处罚力度，提高违法添加药品或非食用物质、虚假广告宣传行为的经济成本。以专项治理为手段，坚持刑事责任优先原则，严厉打击滥用保健食品行业的犯罪活动。统筹不同行政区域间、城市与农村间的联合行动，依法惩处保健食品生产与经营过程中的违法行为。努力消除地方保护主义，确保相关法律法规在实际执行中的严肃性。以“零容忍”的态度，依法治理执法人员的不作为、乱作为问题，扎实提高监管效能。
3.强化行业自律。应自觉加强行业管理，完善行业相关标准，发挥行业组织联系政府和企业的桥梁作用，引导企业健康有序的发展。行业组织可发挥自身信息资源和沟通优势，弥补行政监管的技术薄弱环节并降低监管成本。行业组织应运用对行业内部的技术、质量标准和市场信息状况等的认知优势，及时反映行业的基本情况和存在问题，并帮助企业及时向政府传达诉求。同时，推动行业组织制定并实施行业公约发挥其约束作用，规范企业的生产经营行为，维护市场秩序，从而促进整个行业的健康有序发展。此外，行业也应加强保健食品安全知识的宣传普及，加强民众对保健食品安全知识的认识。
4.鼓励媒体与公众的参与。媒体是重要的监督力量和科普阵地，电视、网络和报纸等公共媒体应加大参与保健食品安全风险治理的力度，及时报道扰乱市场秩序、社会舆论反映强烈的典型性、代表性的保健食品违法案例。与此同时，应努力承担科普宣传和舆论监督的责任，提高报道中保健食品科学认知的专业性，秉承对社会负责的态度，理性、科学、客观地报道保健食品风险事件的真相，引导消费者从事件中增强辨析能力。进一步加大有奖举报制度的宣传力度，完善电话热线、手机短信、微信平台、网站信箱等多种形态的举报渠道，强化消费者参与保健食品安全风险治理的意识和能力。细化具体的奖励措施，把奖励消费者举报保健食品安全问题和线索的制度落到实处。与此同时，消费者协会、行业组织等组织要积极吸纳消费者，支持其通过多种途径维护自身的保健食品安全权益。进一步完善对食品安全投诉举报者的激励和保护机制，切实加强对举报人隐私的保护，彻底解除举报者的顾虑。
来源：中国食品安全报2019.04.11
原文：加大力度治理保健食品安全风险
